雅江水电站的棋眼并非印度。今年七月，雅鲁藏布江下游水电工程拉开建设序幕，这项总投资1.2万亿元的超级工程引起了全世界的关注，这背后既是对中国国家能力的震撼，更是电力资源不可或缺性的体现。中国目前正在稳步构建全国统一电力市场体系，稳定的电力常常让我们忽视电力的重要性。事实上，AI时代，对电力的需求只会日益增长，一个国家未来的发展离不开电力安全。然而，在诸多全球南方国家，停电仍然是普遍存在，甚至工业用电也会出现供应中断的情况，这对于全球南方国家的发展显然是一个致命的困扰。南方国家如何“获得电”是发展的前置问题之一。
本文作者以印度宣布暂停《印度河用水条约》，巴基斯坦对印度河的水电开发受到影响为切入点，勾勒了三峡集团开发的卡洛特水电站对巴基斯坦国家能力建构的积极作用。作者认为，《印度河用水条约》的初衷是效仿田纳西经验，解决农业灌溉领域的问题，但目前巴基斯坦的发展阶段已经从对灌溉用水的需求升级到了能源需求，也就是电力。对于巴基斯坦而言，在水电站的建造过程中可以突破地域、家族垄断、性别等的突破，选贤任能，充分发挥巴基斯坦的人口红利优势，是一种社会组织的再造过程。另一方面，巴基斯坦受殖民历史影响，地方恩庇关系广泛存在，与此同时巴基斯坦国家层面奉行用电公平一致的原则，导致电力供给没有实现事实上的普惠，这不仅为巴基斯坦国家财政带来巨大压力，更使公共工程成为地区族群斗争的焦点。在此基础上，重塑电网等同于重塑基础性权力体系，有利于调整过去长期存在的非规范性权力。
除此之外，中国还为巴基斯坦提供了另一条“由下而上”的电力路径——光伏。来自中国的光伏发电板已经深入到巴基斯坦各阶层的日常生活，带动了巴基斯坦储能行业的发展，空间和国家权力的全新整合，势必有助于巴基斯坦提高国家能力，这也是中巴经济走廊的重要意义。中国水电和光伏在解决巴基斯坦社会“获得电”的问题上所体现的价值，也已证明了中国企业助力全球南方国家能力提升的关键作用。通过国家能力的提高改善民众福祉，通过民众福祉的提高，进一步增强国家能力，二者并举，才能塑造民族国家现代化中的“人和”。
本文原载于《文化纵横》2025年第5期，仅代表作者观点，供读者参考。
南方国家“获得电”的中国途径
——以巴基斯坦为样本
2025年5月，巴基斯坦和印度爆发了新世纪以来最为严重的地区冲突；印度随即宣布，暂停已持续运行65年的《印度河用水条约》。现有的《印度河用水条约》由世界银行牵头，经过九年长期谈判，最终于1960年完成签署，被视为冷战时期国际调解的成功范例，时任美国总统德怀特·艾森豪威尔称其为“令人沮丧的世界局势中的一抹亮色”。[1]
印度此时宣布暂停条约，无疑会为印巴关系带来新的危机。对于相对弱势的巴基斯坦而言，除了外交申诉等手段之外，是否有相应的应对措施？对于任何一个现代化国家而言，河流开发都是国家建设的重要组成部分，如果印度对印度河的开发是占地利之便，那么巴基斯坦对印度河诸河流的开发，又需要通过何种途径？
印度河发源于我国西藏，最终于巴基斯坦入海。“印度”这一国名虽然来自印度河，但该河的主要流域实为今天巴基斯坦的旁遮普和信德两省。根据《印度河用水条约》，印度控制东三河，巴基斯坦控制西三河；巴基斯坦支付印度一部分管理费，印度则保证其西三河的用水权；巴基斯坦获得印度河主要支流年径流量的80%，印度则获得20%。条约承认印度有权在西三河上游进行水电开发，但是必须是径流式水电站，以保证下游巴基斯坦的用水。
《印度河用水条约》不仅是水权分配协议，也是国家河流合作开发协议。1960年协议达成之后，世界银行协调了包括美国、英国、加拿大、澳大利亚在内的国际财团，向巴基斯坦提供了约8.95亿美元的援助，支持灌溉设施建设，包括塔贝拉大坝（Tarbela Dam）、曼格拉大坝（Mangla Dam）和林克运河系统（Link Canals）。印度则使用国内资金开发东部河流。[2]
作为两国成功调解的象征，在此后的三次印巴冲突中，《印度河用水条约》都未被动摇。然而，在条约签署六十年后，地区情况发生了巨大变化。受气候条件影响，印度河径流量锐减，上游人口却大幅增加，环境因素日益成为现有条约的挑战。
此外，近年来，印巴双方实力严重失衡。签署条约之时，印巴刚刚独立，都能接受这种在国际组织推动下合作开发的形式。随着过去三十年印度经济快速发展，印巴的实力差距已经越来越大。目前，巴基斯坦的GDP仅相当于印度的十分之一。不管是自身经济发展的需要，还是长期以来对地区支配权力的追求，都促使印度主动谋求修约。2009年以来，印度多次提出修改条约，态度越来越强硬直接。[3]此番克什米尔突发的恐怖袭击和随后爆发的印巴冲突，只是给了印度直接行动的理由。就未来而言，不管双方如何博弈，对于印度河的开发，都将会进入新的阶段。
▍从田纳西模式到三峡模式
面对咄咄逼人的印度，巴基斯坦必须调整战略，独立进行河流开发。20世纪60年代世界银行支持下的印度河河流开发项目，集中在农业灌溉领域，主要目的是稳定刚刚诞生的巴基斯坦国家政权。而对于当前的巴基斯坦来说，重要的挑战是如何对河流进行综合开发，服务于本国的城市化、工业化，以及全面现代化。
对现代国家而言，经营河流，其实就是经营国家；开发河流，也就是开发国家。最为典型的案例就是美国20世纪30年代的田纳西流域开发。当时的罗斯福政府在田纳西河修造梯级电站，成立田纳西流域管理局，直接管理全流域水利设施，使当地成为美国经济增长最快的地区。时任局长大卫·利波索尔将管理局的使命简单总结为——“让河流服务人民。”[4]
有趣的是，《印度河用水条约》正是由大卫·利波索尔协调推动，印巴两国对印度河的开发，也都是仿效田纳西经验开展的。大型水利工程可以综合提高国家能力，对巴基斯坦这样基础薄弱的国家尤为重要。水利建设的成绩，在巴基斯坦有直观体现：拉合尔城区周围就环绕着一条狭长的灌渠，旁遮普省共有八条这样的灌渠，组成了著名的巴基斯坦西水东调工程。这些水渠总长622公里，附属建筑物400座，总输水量达到每秒300立方米，灌溉面积达3000万亩。
灌渠保证了巴基斯坦国家的农业基础，彰显了田纳西范式的价值。但当下的巴基斯坦，已经从对灌溉用水的需求升级到了能源需求，也就是电力。根据三峡集团2022年的研究报告，2020~2021年度，巴基斯坦电力总消耗量为1210亿千瓦·时，人均电力消耗584千瓦·时，属于世界人均电力消耗最低的国家之一。与此同时，巴基斯坦有24%的人口没有获得用电权。拉合尔的著名景点，每天进行降旗表演的瓦格赫口岸，就连海关的洗手间都处在停电状态，只有一个水龙头有水。
加大水电供给已成为巴基斯坦河流开发的重点。20世纪30年代，田纳西流域管理局便以大幅度提升美国中部农业州的电力供给，从而带动流域工业发展而闻名。中国的三峡工程更是本世纪以来最具示范意义的案例：自2003年首台机组投产发电以来，三峡电站累计发电量超1.7万亿千瓦·时，2020年全年累计生产清洁电能1118亿千瓦·时，创造了单座水电站年发电量的世界纪录。
三峡集团既往的业绩与能力，切中了巴基斯坦开发印度河的需求；由三峡集团主持开发的卡洛特水电站，成为中巴经济走廊规划中第一个丝路基金投资项目与第一批重点建设项目。按照规划，三峡集团将对西三河中的杰赫勒姆河进行梯级开发，由南向北建设卡洛特、马尔、卡哈拉三个水电站。现已竣工的卡洛特水电站是巴基斯坦第五大电站，主体坝高95.5米，装机量72万千瓦·时，丰水期每月满发电力4亿千瓦·时，可以供给500万人。
▍河流开发中的社会组织再造
水电站这样的大型工程项目不仅需要高投入，更需要长期管理；尤其是跨越国境的水电项目，天时地利之外，更要人和。而实现人和，既要进行人员培训，又要进行组织再造。
巴基斯坦有2.4亿人口，人力资源丰富，作为一个农业社会，民众有着较好的劳动习惯和节奏，劳工遍布全球。据官方统计，2024~2025财年，巴基斯坦就有一百万人出国务工。然而，巴基斯坦却享受不到自己的人口红利。当地人普遍认为，巴基斯坦没有什么工作机会。本土的传统社会建立在亲属、同乡、族裔基础上，社会经济单位有浓厚的亲族色彩，往往由某个族群或亲族垄断一个行业，族外人很难加入。长期以来，子承父业之外，只有参军才能突破传统社会的筐箧。
但水电站提供了新的机遇。作为大型的基础设施项目，水电站的建造过程要求“集中力量办大事”，对全社会进行整合，选贤任能，建立具有高流动性的组织机构。与此同时，三峡在巴基斯坦进行的水电开发，从修建大坝到运营管理，每一步都进行人力培训，逐渐使当地劳工“日出而作、不误农时”的勤劳习惯与现代工作伦理接轨。
三峡在巴基斯坦的人力开发，首先是突破地域限制，为当地人广泛提供就业机会。在三峡亚非公司巴基斯坦分公司，一大半都是巴基斯坦人，伊斯兰堡的办事处更是一个中国人都没有。巴基斯坦经常被称为旁遮普人的国家，但三峡的员工来自巴基斯坦各个地区：旁遮普、信德、白沙瓦，以及巴控克什米尔。
其次是突破了专业群体的家族垄断，为当地培养了一批全新的专业人士。现供职于卡洛特水电站综合办的欧麦尔，曾留学山东科技大学，能讲一口流利的中文，属于典型的中国培养的巴基斯坦专业人才。欧麦尔之前在中电国际巴基斯坦公司任职，“既干过火电，也参与过核电投资，又参与了水电”。除了专业能力提升，他最感激的是中国能源企业为他提供了在巴基斯坦工作的机会，否则他就只能接替父亲在家乡的水泥生意。
再次则是性别突破。作为一个伊斯兰国家，巴基斯坦妇女受教育水平不算低，但是普遍婚后就不再工作，巴基斯坦社会也很少为妇女提供工作机会。三峡集团作为国际企业，允公允能的选拔标准就突破了这一限制，不仅招聘女职员，而且培养了女性高级工程技术人员。
从人力开发，到组织再造，三峡集团在巴基斯坦的投资，让巴基斯坦有了享受本国人口红利的机会。这是比发电更大的贡献。
▍基础设施作为一种国家权力
查尔斯·蒂利以“战争塑造国家，国家发动战争”总结欧洲现代化经历。从历史社会学视野来看，战争既能建构国家专断权力，也能深度开发基础性权力。对欧美国家而言，战争是构建民族国家、实现现代化的重要途径，能够快速有效地提高国家权力。事实上，专断性权力和基础性权力本身存在矛盾，前者着重科层结构的构建，重视建立上下之间的直线权力等级关系；后者则强调国家和社会间的互动、协商和渗透，需要相互支撑、构成网络的权力体系。然而，通过战争这一种国家行为，便能卓有成效地推动两种权力体系的成长，这是最为便捷的国家建设路径，也是欧洲民族国家建设之初的历史机遇。
而对于后发国家，特别是全球南方国家而言，由于国际环境有根本变化，恰恰要极力避免这种建构路径。因此，交通、水利、电力这些大型全国性基础设施建设，就成为后发国家构建国家权力的主要方式。全国性的基础设施，既能形成中央政府到最基层政权之间的直线关联，又能够通过“全民共用”搭建社会网络，形成紧密的社会联系，实现两种权力的兼顾。例如，20世纪60年代，韩国政府主持修建的汉城到釜山的高速公路，就成为韩国经济腾飞的起点，也是韩国社会快速现代化的重要节点。
相比道路，电力基础设施的意义更大。高速公路能联通地方，建立首都/中心城市到次级城市/乡村的联系，但电力设施能深入到个体居民；在发电—输电环节所体现的集中—分布特征，也能匹配专断性权力和基础性权力的两重要求。电力生产和收费循环，既是能源商品又是公共服务，充分体现了国家权力到国家能力的能动性。
但基础设施本身在国家空间中的差异化分布，与由之产生的收益分配不均匀，又使对其的投入面临合法性挑战。亨利·列斐伏尔将这一现象总结为国家权力与空间的绑定，指出国家在空间内塑造社会关系，空间形成国家权力的支持。[5]就电力供给而言，“生产电”是形成国家权力，是权力的起点；“获得电”则是权力的实现，是权力的末梢。如果不能协调二者，反而会引发争斗。
巴基斯坦南北长、东西窄，近乎一个长方形。北部坐拥山河之利，适合兴修水电。南部多平原、河谷、沙漠，储煤丰富，适合发展火电。从英国殖民时期开始，巴基斯坦陆续形成了南北两个电力供给中心。主干电网和大部分输配线路由巴基斯坦国家输配电公司（NTDC）负责运营管理，南部卡拉奇市及附近区域则由卡拉奇供电公司（KESC）独立运营，NTDC又在全国分地区建立了数个配电公司为各地输电。换言之，巴基斯坦实际只有南北一条主干线，支线馈线建设完全看地方能力。因此，有能力的大城市支线更为发达，但在相对偏远或落后的地区，电力的配送就不得力。
虽然地区差异大，但国家层面却奉行用电公平一致的原则。巴基斯坦电力有两大原则政策：一是“共同发电”政策，所有省份共享国家发电资源；二是“统一标准电价”政策，全国的消费者都支付相同的电价。为了保证电力共享，巴基斯坦引入私人供电公司，专门向特定地区和特定群体供电。同时，为了保证单一电价，巴基斯坦政府又为特定地区和群体引入“电价差价补贴”，并最终导致了巴基斯坦国家财政黑洞。[6]仅以2010~2011年预算为例，联邦政府补贴电力部门2590亿卢比，约计30亿美元，超过了整个巴基斯坦联邦预算的10%。[7]
电力供给没有实现事实上的普惠，不仅为巴基斯坦国家财政带来巨大压力，更使公共工程成为地区族群斗争的焦点。信德省与旁遮普省的长期对抗，就始于1974年塔贝拉大坝的建立，成为巴基斯坦公开的地方主义的发端。
▍巴基斯坦的国家能力难题
中国带给巴基斯坦的启示不止发电。以三峡水电站为中心，中国建立了全球最大的电网，成为经济发展的强大保障。巴基斯坦的专业人士均向笔者表示，电网经验是三峡集团最为强大的经验，因为一般发电企业都很少接触到电网的架设；包括三峡集团在内，绝大多数企业的业务范围仅限于发电，极少涉及电网。
然而，由于水能资源相对可控，机电设备较为灵活，电网拓扑结构也更为简单，水电站作为电网中枢确有优势。随着中巴工业走廊的建设，巴基斯坦兴修多个水电站，对印度河流域多条河流实行梯级开发，输配电网必然也要随之跟进，否则就会出现售电问题。如果说建设大型水电设施对于巴基斯坦而言是“集中力量办大事”，那由电站到电网，则是一个由大入小，深入到社会各个单元事务的过程。
以权力性质而论，电力建设作为一种国家权力，具有双重属性：高坝水电站这样的大型发电设施专断性权力性质更强，电网则属于基础性权力建构。印度、巴基斯坦的现代化发端于殖民时期，而英帝国的间接统治最大的特点，在于其只建立专断性权力体系，很少投入基础性权力，尽量不破坏殖民地原本的权力网络。英属印度在1853年就建立了20英里铁路试验线，到1947年更是建成4.5万英里铁路网络，成为当时全球第四大铁路系统。但英印铁路70%的里程连接的是港口与内陆原料产区，也即“殖民贸易走廊”，而非内地互联互通网络。[8]这种点状联系的基础设施，充分说明了英印在印度的权力构成特点。与印度的铁路相似，巴基斯坦最早的电力设施集中在卡拉奇、拉合尔这样的大城市，以及拉瓦尔品第等军事堡垒，这种“点线联系”构成了巴基斯坦电网的基本特点。巴基斯坦直接继承了英印当局的权力体系，也继承了这种基础性权力的非规范性特征。从建国开始，巴基斯坦便笼络地方精英，承认其传统权力网络构造；对于广泛存在于巴基斯坦社会领域的恩庇关系，更多地采取吸纳而非更革的手段。
前文提到，巴基斯坦电力补贴很高，与此同时，该国的电力损耗又极大。2005~2015年十年间，巴基斯坦电网平均输配电损耗高达20.84%，国际同期标准仅为7%。[9]根据三峡的研究，巴基斯坦的电能消耗中有50%是非技术性损耗（偷电），其他相关研究测算的这一数字，也长期在30%～40%之间。这使当地发电企业的收益很难有保证，据三峡公司测算，巴基斯坦的电费回收率最高也只有85%。
这样高的偷电比率，应当被视为结构问题，而不是监管问题。技术工程史大家休斯将1880年到1930年的电力系统发展扩张总结为“发明构建→跨区转移→瓶颈优化→动量扩张→规划转型”五阶段模型。[10]每个阶段由不同主体主导，比如第一到第三阶段主要依靠发明企业家、工程师、企业家、金融家，第四、第五阶段则需要政府或者其他公共机构来组织。对于后发国家而言，电力系统建设往往会迅速迈过前三个阶段，也因此无法形成足够的新技术市场推动力量。如果由政府直接推动建立电力系统、直接进入动量扩张阶段，短期内确能通过规模经济建立效率，但是如果没有相应的融资市场和技术、管理团队，那么规模建设就无法持续。没有足够的工商业需求，大规模的电力供给无法找到客户，也就无法发挥规模效果。没有电力市场的扩大，就无法进入第五阶段，无法将电力供应转化成为一种公共服务，也就无法实现国家基础性权力的强化。正规电力供给无法提供公共服务，非正规权力运作下的各种偷电行为就成为普遍现象。这种偷电从个人化的行为，变成一种系统性的社会行为，不仅有电力机构的人员乃至基层官员的漠视和回护的原因，也带有党派和族群政治特征。在俾路支省和信德省内陆地区，分别有75%和64%的供电没有支付，等同于联邦政府对于地方群体的隐性补贴。[11]
对巴基斯坦而言，重塑电网等同于重塑基础性权力体系，这意味着要调整过去长期存在的非规范性权力。一个脆弱的能源体系，显然无法支撑2.4亿人口的电力需求。巴基斯坦政府已经多次谋求电力系统改革，如尝试废除单一定价，但随之而来的社会抗议和民生压力，又让政府不得不再度稳定电价。现任总理夏巴玆·谢里夫将电力改革作为新一个任期的核心工作，但目前的改革仍着眼于清理私人供电商的补贴债务，尚未涉及全国电网建设。
如果暂无进行大规模电网建设的机会，还有别的路径能够支持巴基斯坦电力供给和居民用电权益吗？特别是在地缘对抗越来越激烈的情况下，在水电-电网路径之外，是否还有别的“获得电”的可能途径？
▍光伏作为一种提升国家能力的手段
如果说三峡集团提供的，是从河流开发到国家电力系统的“自上而下”的路径，中国还为巴基斯坦提供了另一条“由下而上”的电力路径——光伏。
因为经常停电，所以巴基斯坦一般的富裕家庭，以及酒店、学校、医院等，都配有柴油发电机，一旦停电，柴油发电机就启动应急。但是，据笔者观察，目前光伏板已逐渐取代柴油发电机，深入到巴基斯坦各阶层的日常生活，也带动了巴基斯坦储能行业的发展。在巴基斯坦，有相当多富裕阶层用屋顶搭建的光伏设备取代柴油发电机，甚至有新居民区基本依靠光伏发电。光伏更深入渗透到了巴基斯坦的中低收入阶层生活之中，在伊斯兰堡、拉合尔的贫民窟，光伏设施随处可见。行进在巴基斯坦的乡间，都能看到乡村道路旁的简易棚子搭着两块光伏板，有人一边坐着充电，一边刷手机。
2024财年，巴基斯坦进口了约16吉瓦光伏组件，接近该国截至当年6月总发电装机量（45吉瓦）的三分之一。16吉瓦的组件中，只有0.63吉瓦用于集中式光伏，其他都是分布式光伏。根据巴基斯坦智库机构RenewablesFirst的报告，2024年巴基斯坦发电能力因三座新太阳能电站投产，增至4620万千瓦，使公用事业规模可再生能源在该国装机容量中的占比从6%提升至7%。巴基斯坦的分布式能源资源实现显著增长，净计量装机容量从2023财年的130万千瓦倍增至2024财年的250万千瓦，2025年3月更是达到490万千瓦。[12]
在巴基斯坦，光伏装配和分布式发电已经开始替代之前的电力配给方式。特别是对中低收入的巴基斯坦人而言，光伏是低成本获得电的新路径。长日照是巴基斯坦的自然禀赋，旁遮普省年平均日照达6.8个小时，是使用分布式光伏的绝佳条件。只要一块光伏板，加一个储电电池，就可以获得用电权。这条路径同样来自中国——中国生产了全球97%的光伏，占巴基斯坦进口光伏设备的99%。
光伏分布式发电在相当程度上减少了巴基斯坦官方电力公共服务的重压。官方电力部门可以集中力量服务工商业，大客户的大宗电力需求又能帮助巴基斯坦建设全国电网。从国家建设和能力提升而言，光伏也不只是一种清洁能源，更是提升巴基斯坦国家基础性权力的便利手段。通过降低发电门槛，巴基斯坦人可以普遍“获得电”，也就能便利地投入经济生产：拉合尔地区95%的农田已改用太阳能蓄水，每户平均安装容量5~10千瓦，就可覆盖灌溉面积2~5公顷。[13]新型经济活动，如拍摄TikTok，也从“电”中受益。
从技术角度而言，光伏分布式发电使电力供应直接和用户绑定，不仅能深入到乡村，也能深入到贫民窟等特定区域。光伏分布式发电构造的基本用电单元之间可以快速建立微电网，并迅速纳入尚未成形的巴基斯坦国家电网体系。光伏电网的基础单元不仅可靠，而且富有弹性，可以将严重的寻租偷电问题转化为规范的价格谈判。
对于生活在传统村舍、依赖亲族关系进行经济活动的巴基斯坦农民而言，全新的经济关系将带动全新的社会关系，形成全新的社会网络。而对于巴基斯坦国家基础权力建设而言，空间和国家权力的全新整合，势必有助于提高国家能力。
▍总结
《印度河用水协议》是巴基斯坦开发印度河的基础。随着气候条件和地区政治经济环境变迁，这一基础已经逐步发生了转变，但是巴基斯坦开发印度河的目标并未改变。为了应对变局，巴基斯坦转而谋求对印度河进行多样全面的利用，由灌溉走向电力综合开发。建国伊始，巴基斯坦就把印度河的整体开发视为国家建构的重要手段；大型基础设施的建设，一定程度上提高了巴基斯坦联邦的威信，但因其普惠程度有限，又带来了新的争议。
面对地缘政治压力，巴基斯坦需要更强的国家能力，在没有“天时”、不占“地利”的条件下，建立“人和”。不管为了实现经济发展，还是提升国家能力，巴基斯坦都需要加强公共设施的投资，这也是中巴经济走廊的重要意义。
对全球南方国家而言，中国不仅有开发能力、开发经验，也有依靠经济发展推动国家能力提升的样本价值。过去，我们比较重视中国在发展中国家推动大型公共工程的作用；随着中国产业优势的确立，我们也应充分重视新技术对于国家能力的提升。而就产业体系更替而言，主导新技术的扩散比占据产业主导更为重要，中国在能源产业的创新能力尤其需要新技术在全球市场的扩散来支撑。
二战之后，从冷战、全球化到近十年逆全球化，南方国家内部出现了相当大的分化，国际环境也有了颠覆性的变化。国家能力建设的重要性已经取代单纯的经济发展，经济增长必须要与国家良治相辅相成。巴基斯坦所面对的问题绝非孤例；中国水电和光伏在解决巴基斯坦社会“获得电”的问题上所体现的价值，也已证明了中国企业助力全球南方国家能力提升的关键作用。通过国家能力的提高改善民众福祉，通过民众福祉的提高，进一步增强国家能力，二者并举，才能塑造民族国家现代化中的“人和”。
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